Esteellisyys

Henkilö on esteellinen hallintolain 28.1 § 1 kohdassa tarkoitetun osallisuus- eli asianosaisjäävin perusteella, mikäli hän tai hänen läheisensä on asianosainen.
Asianosaisella tarkoitetaan henkilöä, jonka etua, oikeutta tai velvollisuutta asia koskee (hallintolaki 11 §). Asianosainen on esimerkiksi henkilö, jonka hakemusta, oikaisuvaatimusta tai muuta asiaa käsitellään.

Henkilö on esteellinen edustusjäävin perusteella, jos hän tai hänen läheisensä avustaa tai edustaa asianosaista tai sitä, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa (hallintolaki 28.1 § kohta 2).

Tämä esteellisyysperuste rajoittuu yleensä siihen asiaan, jossa henkilö tai hänen läheisensä avustaa tai edustaa henkilöä tai yhteisöä, joka on asianosainen taikka hyödyn saaja tai vahingon kärsijä.

Henkilö, joka yksittäisessä asiassa avustaa tai toimii valtakirjalla toisen henkilön edustajana tai asiamiehenä, on esteellinen käsittelemään tätä edustamansa henkilön asiaa. Myös läheisen toimiminen avustajana tai edustajana aiheuttaa esteellisyyden.

Jos edustaminen on luonteeltaan pysyvää ja henkilöllä on tietynlainen kokonaisvastuu edustettavan asioiden hoidosta, kuten esimerkiksi edunvalvojalla ja uskotulla miehellä, esteellisyys koskee kaikkia edustettavan asioita.

Henkilö on esteellinen ns. intressijäävin perusteella, mikäli asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen läheiselle (hallintolaki 28.1 § kohta 3).

Henkilölle voi olla odotettavissa asian ratkaisusta erityistä hyötyä tai vahinkoa, kun päätös vaikuttaa henkilön etuun tai on hänelle haitallinen. Edun tai haitan ei välttämättä tarvitse olla luonteeltaan taloudellinen.

Hyödyn tai vahingon on oltava ”erityistä”, jotta esteellisyys syntyisi. Oikeuskäytännössä (KHO:1986-A-II-33) kriteeriä on tulkittu siten, että kunnanhallituksen jäsen, jonka puoliso työskenteli kunnanvirastossa, ei ollut esteellinen päättämään ilmaisen päiväkahvin tai teen tarjoamisesta kunnanviraston henkilöstölle (ilman kahvileipää).

Hyvinvointialueen talousarvio ei yleensä tuota erityistä hyötyä tai vahinkoa tietylle henkilölle, joten aluehallituksen ja muiden aluevaltuustoa alempien toimielinten jäsenet voivat useimmissa tapauksissa käsitellä asiaa, vaikka talousarvioon sisältyisi myös heidän omaa tai heidän läheistensä työpaikkaa yleisellä tasolla koskevia asioita.

Myös erilaiset strategiat ja suunnitelmat ovat useimmiten niin yleisluonteisia, että niiden ei voida katsoa koskevan yksittäistä luottamushenkilöä henkilökohtaisesti.

Aloite on luottamushenkilön tapa saada asioita vireille ja hyvinvointialueen käsiteltäväksi. Luottamushenkilö ei ole esteellinen käsittelemään omaa aloitettaan, jos asiassa ei ole sellaisia henkilökohtaisia intressejä, jotka muuten aiheuttaisivat esteellisyyden.

Henkilö on esteellinen palvelussuhde- ja toimeksiantosuhdejäävin perusteella, jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa (hallintolaki 28.1 § kohta 4).

Palvelussuhde eli työ- tai virkasuhde asianosaiseen tai intresenttiin aiheuttaa sen, että henkilö on esteellinen käsittelemään työnantajaansa koskevaa asiaa. Toimeksiantosuhde asianosaiseen tai intresenttiin aiheuttaa yleensä esteellisyyden käsitellä asiaa, jota toimeksiantosuhde koskee. Esimerkiksi hyvinvointialueen viranhaltijalla voi olla sivutoimi, jossa hän on palvelussuhteessa sivutoimen työnantajaansa.

Jos työnantajana on valtio, esteellisyysperusteen soveltaminen kaikkiin valtiota koskeviin asioihin saattaa olla kohtuutonta. Työnantajaksi on yleensä katsottava asianomainen valtion viranomainen. Vastaavasti jonkin ison yrityksen palveluksessa olevan henkilön työnantaja saattaa joissakin tapauksissa olla yrityksen itsenäinen tulosyksikkö.

Poikkeuksena palvelussuhde- ja toimeksiantosuhdejäävin soveltamisesta palvelussuhde hyvinvointialueeseen ei tee henkilöä esteelliseksi asiassa, jossa hyvinvointialue on asianosainen (hyvinvointialuelaki 102.3 §). Esteellisyys syntyy kuitenkin, jos luottamushenkilö on palvelussuhteensa perusteella asian käsittelyn aiemmassa vaiheessa esitellyt tai muuten vastaavalla tavalla käsitellyt asiaa. Vastaavalla tavalla käsittely tarkoittaa lähinnä sitä, että henkilö on valmistellut asiaa tai voinut vaikuttaa sen valmisteluun. Laki siis kieltää asian käsittelyn kahdessa eri ominaisuudessa: viranhaltijana asiaa käsitellyt ei voi käsitellä sitä enää luottamushenkilönä.

Palvelussuhdejääviin säädetty poikkeus koskee ainoastaan tilanteita tietyn hyvinvointialueen tai hyvinvointiyhtymän sisällä. Jos asianosaisena on jokin toinen hyvinvointialue, tämän hyvinvointialueen palveluksessa olevan esteellisyys määräytyy samoin perustein kuin muidenkin ulkopuolisten yhteisöjen palveluksessa olevien.

Tilanteessa, jossa hyvinvointiyhtymän jäsenenä olevan hyvinvointialueen palveluksessa oleva henkilö toimii esimerkiksi hyvinvointiyhtymän yhtymähallituksen jäsenenä, hän voi olla esteellinen ottamaan osaa asian käsittelyyn yhtymähallituksessa, jos ao. hyvinvointialue on asianosainen tai mikäli sille on odotettavissa asian ratkaisusta erityistä hyötyä tai vahinkoa. Esteellisyys saattaa siis syntyä esimerkiksi hyvinvointiyhtymän ja sen jäsenenä olevan hyvinvointialueen välisessä sopimusasiassa.

Tilanteessa, jossa kunnan palveluksessa oleva henkilö toimii esimerkiksi aluehallituksen jäsenenä, hän voi olla esteellinen ottamaan osaa asian käsittelyyn aluehallituksessa, jos kunta on asianosainen tai mikäli sille on odotettavissa asian ratkaisusta erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Käytännössä esteellisyys saattaa syntyä esimerkiksi kunnan ja hyvinvointialueen välisessä sopimusasiassa. Lue lisää kaksoisroolin tuottamasta esteellisyydestä.

Henkilö on esteellinen hallintolain 28.1 § 5 kohdassa tarkoitetun yhteisöjäävin perusteella, mikäli hän tai hänen läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle on odotettavissa asian ratkaisusta erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Säännöksessä tarkoitettuja yhteisöjä ovat muun muassa osakeyhtiö, osuuskunta ja yhdistys. Yhteisöllä tarkoitetaan myös kuntaa, kuntayhtymää sekä hyvinvointialuetta ja hyvinvointiyhtymää, jotka ovat julkisoikeudellisia yhteisöjä. Säännöstä näin ollen sovelletaan hyvinvointialueen aluehallituksen jäseneen ja hyvinvointialuejohtajaan sekä hyvinvointiyhtymän yhtymähallituksen ja yhtymän toimitusjohtajaan.

Käytännössä esteellisyys yhteisöjäävin perusteella voisi tulla kyseeseen esimerkiksi silloin, kun hyvinvointialueen toimielin (muu kuin aluevaltuusto) käsittelee kunnan kiinteistöihin liittyvää asiaa, taikka kun hyvinvointialueen toimielin käsittelee kunnan vaatimuksia riita-asiassa. Lue lisää kaksoisroolin tuottamasta esteellisyydestä.

Yhteisöjääviä ei sovelleta hyvinvointialueen luottamushenkilöön, viranhaltijaan tai työntekijään, vaikka tämä olisi mainitussa lainkohdassa tarkoitetussa asemassa hyvinvointialueen liikelaitoksessa tai hyvinvointiyhtymässä. Henkilö on kuitenkin esteellinen, jos hyvinvointialueen edut ovat ristiriidassa liikelaitoksen tai hyvinvointiyhtymän etujen kanssa taikka asian tasapuolinen käsittely edellyttää, ettei henkilö osallistu asian käsittelyyn.

Esimerkki esteellisyyden aiheuttavasta eturistiriitatilanteesta on hyvinvointialueen ja hyvinvointiyhtymän välisen sopimuksen käsittely, jossa molemmilla sopijapuolilla on omat intressinsä sopimuksen sisältöön. Tasapuolisuus vaarantuu myös silloin kun hyvinvointialueella käsitellään yhteisön asiaa viranomaisena. 

Henkilö on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa vaarantuu muusta erityisestä syystä (hallintolaki 28.1 § kohta 7).

Tämän esteellisyysperusteen soveltaminen edellyttää, että on olemassa ulkopuolisen havaittava syy puolueettomuuden vaarantumiseen. Syyn puolueettomuuden vaarantumiseen on oltava suunnilleen samanasteinen kuin erikseen säädetyissä esteellisyysperusteissa.

Yleislauseketta voidaan soveltaa esimerkiksi tilanteissa, joissa henkilö on asianosaisen vastapuoli tai julkinen vihamies, sekä tilanteissa, joissa henkilön ja asianosaisen välillä vallitsee kiinteä ystävyyssuhde tai yhtiökumppanuus. Henkilö voi olla yleislausekkeen perusteella esteellinen käsittelemään lähimmän esimiehensä asiaa, esimerkiksi esimiehelleen annettavaa palkankorotusta tai varoitusta.

Se, että viranhaltija on jättänyt eriävän mielipiteen toimielimen päätökseen, ei tee häntä esteelliseksi käsittelemään asiaa uudelleen mahdollisen muutoksenhaun johdosta. Jos esimerkiksi aluehallitus tai lautakunta päättää asiasta viranhaltijan päätösehdotuksesta poikkeavalla tavalla, viranhaltijan ainoa keino vapautua esittelijänvastuustaan on jättää eriävä mielipide. Jos aluehallituksen tai lautakunnan päätöksestä tehdään hyvinvointialuelain mukainen oikaisuvaatimus tai mikäli siitä valitetaan erityislain nojalla, viranhaltija ei ole esteellinen valmistelemaan asiaa aluehallituksen tai lautakunnan päätettäväksi.

Ennakkoasenne tai mielipiteen ilmaiseminen käsiteltävästä asiasta ei yleensä tee esteelliseksi. Se, että henkilö on julkisesti tai yleisessä kirjelmässä ottanut kantaa asiaan taikka tehnyt yksityishenkilönä asiaa koskevan muistutuksen, ei automaattisesti merkitse, että hän olisi esteellinen yleislausekkeen perusteella.

Erityisesti perustuslaissa turvattu jokaiselle kuuluva sananvapaus ja demokratian toimivuus edellyttävät sitä, että kaikilla tulee olla oikeus esittää mielipiteensä ilman, että mielenilmaus tekisi heidät aina esteellisiksi. Esimerkiksi muistutuksen tekeminen ei tee henkilöä asianosaiseksi ja sellaisena esteelliseksi osallisuusjäävin perusteella – sen sijaan valittaja tai oikaisuvaatimuksen tekijä on asianosainen ja siten esteellinen muutoksenhakuasiansa käsittelyssä.

Tapauksessa KHO 2004:16 jaoston puheenjohtaja oli sanomalehtihaastattelussa selvittänyt toimittajalle vireillä olevan ympäristölupahakemuksen mukaisen louhinta- ja murskaushankkeen taustaa, aikaisempia vaiheita ja hankkeen sallittavuutta alueella voimassa olevan yleiskaavan kannalta sekä esittänyt omia arvioitaan hankkeen hyväksyttävyydestä. Tämä ei tehnyt puheenjohtajaa ennakkoasenteen perusteella esteelliseksi sittemmin osallistumaan hanketta koskevan ympäristölupa-asian käsittelyyn.

Vuosikirjapäätöksessään 2019:4 KHO päätyi toisenlaiseen ratkaisuun ja katsoi, että kunnanhallituksen puheenjohtajan lehtikirjoitus oli aiheuttanut hänen puolueettomuutensa vaarantumisen hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla muusta erityisestä syystä.

Henkilö voi olla esteellinen kaksoisroolinsa takia yleislausekejäävin perusteella. Hyvinvointialueen luottamushenkilön mahdollisen esteellisyyden arvioinnissa tulee huomioida, että luottamushenkilön tulee edistää hyvinvointialueen ja sen asukkaiden etua sekä toimia luottamustehtävässään arvokkaasti tehtävän edellyttämällä tavalla (hyvinvointialuelain 74.2 §). Viranhaltijan tai työntekijän esteellisyyden arvioinnissa on huomioitava hänen kaksoisrooliinsa liittyvät tehtävät ja asema hyvinvointialueella ja kunnassa. Lue lisää kaksoisroolin tuottamasta esteellisyydestä.

Aluehallituksen ja lautakuntien jäseniin sovelletaan hallintolain esteellisyysperusteita.

Hallintolain 28.1 § 5 kohdan perusteella henkilö on esteellinen, jos hän tai hänen läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Yhteisöllä tarkoitetaan myös kuntaa ja kuntayhtymää sekä hyvinvointialuetta ja hyvinvointiyhtymää, jotka ovat julkisoikeudellisia yhteisöjä. Tämä tarkoittaa sitä, että aluehallituksen tai lautakunnan jäsenenä oleva kunnan ja kuntayhtymän hallituksen jäsen sekä kunnanjohtaja ja kuntayhtymän johtaja olisivat esteellisiä asiassa, jossa ao. kunta tai kuntayhtymä on asianosainen. Tai tilanteessa, jossa kunnalle tai kuntayhtymälle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Käytännössä esteellisyys yhteisöjäävin perusteella voisi tulla kyseeseen esimerkiksi silloin, kun hyvinvointialueen toimielin (muu kuin aluevaltuusto) käsittelee kunnan kiinteistöihin liittyvää asiaa, taikka kun hyvinvointialueen toimielin käsittelee kunnan vaatimuksia riita-asiassa. Näissä esimerkeissä kunta on asianosainen. Tilanteita, joista on erityistä hyötyä tai haittaa kunnalle, voi olla käsillä, kun kyse on suoraan vaikutus esimerkki toimitilojen käyttöön ja vuokraukseen sekä palveluiden saatavuuteen ko. kunnassa. Hyvinvointialuelain yhteisöjäävin poikkeusta ei sovelleta kaksoisroolitilanteessa.

Hyvilin suositus on, että kun hyvinvointialueen aluehallituksessa tai lautakunnassa käsitellään kuntaa tai kuntayhtymää koskevia asioita, ao. kunnan ja kuntayhtymän hallituksen jäsenet sekä kunnanjohtaja ja kuntayhtymän johtaja sekä heidän läheisensä jääväisivät itsensä hallintolain yhteisöjäävin perusteella.

On huomattava, ettei aluevaltuusto, eikä myöskään kunnanvaltuusto, ole hallintolain 28.1 §:n 5 kohdassa tarkoitettu hallitus, hallintoneuvosto tai niihin rinnastettava toimielin. Näin ollen kunnanvaltuutettu ei ole hyvinvointialueen aluehallituksessa tai lautakunnassa yhteisöjäävin nojalla esteellinen käsittelemään asiaa, jossa kunta on asianosainen tai jossa kunnalle on asian ratkaisusta odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Henkilö on esteellinen palvelussuhde- ja toimeksiantosuhdejäävin perusteella, jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa (hallintolaki 28.1 § kohta 4).

Palvelussuhde hyvinvointialueeseen ei kuitenkaan tee luottamushenkilöä, viranhaltijaa eikä työntekijää esteelliseksi asiassa, jossa hyvinvointialue on asianosainen. Jos luottamushenkilö on palvelussuhteensa perusteella esitellyt tai muuten vastaavalla tavalla käsitellyt asiaa, hän on kuitenkin esteellinen (hyvinvointialuelain 102.3 §). Vastaavalla tavalla käsittely tarkoittaa lähinnä sitä, että henkilö on valmistellut asiaa tai voinut vaikuttaa sen valmisteluun. Laki siis kieltää asian käsittelyn kahdessa eri ominaisuudessa; viranhaltijana asiaa käsitellyt ei voi käsitellä sitä enää luottamushenkilönä.

Palvelussuhdejääviin säädetty poikkeus koskee ainoastaan tilanteita saman hyvinvointialueen tai hyvinvointialueyhtymän sisällä. Sen sijaan jos asianosaisena on esimerkiksi kunta tai kuntayhtymä, tämän kunnan tai kuntayhtymän palveluksessa olevan esteellisyys määräytyy samoin perustein kuin muidenkin ulkopuolisten yhteisöjen palveluksessa olevien.

Tilanteessa, jossa kunnan palveluksessa oleva henkilö toimii esimerkiksi aluehallituksen jäsenenä, hän voi olla esteellinen ottamaan osaa asian käsittelyyn aluehallituksessa, jos kunta on asianosainen tai mikäli sille on odotettavissa asian ratkaisusta erityistä hyötyä tai vahinkoa. Esteellisyys saattaa siis syntyä esimerkiksi hyvinvointialueen ja kunnan välisessä sopimusasiassa.

Virkavapaa ja sivutoimi

Jos henkilö on virkavapaalla kunnasta, kuntayhtymästä tai hyvinvointialueelta, palvelussuhdejääviä on syytä soveltaa varovaisuusperiaatteen mukaisesti.

Viranhaltijoilla voi olla myös sivutoimia. Tällöin he ovat palvelussuhteessa sivutoimen työnantajaansa. Palvelussuhde asianosaiseen tai intresenttiin – siis tahoon, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa hyötyä tai haittaa – aiheuttaa sen, että henkilöt ovat esteellisiä käsittelemään työnantajaansa koskevaa asiaa.

Henkilö on yleislausekejäävin perusteella esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa vaarantuu muusta erityisestä syystä (hallintolain 28.1 § kohta 7). Tämän esteellisyysperusteen soveltaminen edellyttää, että on olemassa ulkopuolisen havaittava syy puolueettomuuden vaarantumiseen. Syyn puolueettomuuden vaarantumiseen on oltava suunnilleen samanasteinen kuin erikseen säädetyissä esteellisyysperusteissa.

Hyvinvointialueen luottamushenkilön mahdollisen esteellisyyden arvioinnissa tulee huomioida, että luottamushenkilön tulee edistää hyvinvointialueen ja sen asukkaiden etua sekä toimia luottamustehtävässään arvokkaasti tehtävän edellyttämällä tavalla (hyvinvointialuelain 74.2 §). Hallintolain 6 § velvoittaa viranhaltijoita käyttämään toimivaltaansa puolueettomasti ja yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.

On myös syytä pohtia, miltä kansalaisen näkökulmasta näyttää, mikäli aluehallituksessa hyvinvointialueen kokonaisedusta on päättämässä myös yksittäisen kunnan kunnanhallituksen jäsen. Onko kunnanhallituksen jäsenen yleensä mahdollista olla riippumaton ollessaan aluehallituksessa, joissa aluehallituksessa esimerkiksi priorisoidaan eri kuntien välille tehtäviä sopeuttamistoimia sosiaali- ja terveyspalvelujen laajuudessa ja tasossa.

Viranhaltijan tai työntekijän esteellisyyden arvioinnissa on huomioitava hänen kaksoisrooliinsa liittyvät tehtävät ja asema hyvinvointialueella ja kunnassa. Jos viranhaltija esimeriksi osallistuu kunnan johtamiseen, on hän kunnalle myös toiminnastaan vastuussa. Tällöin viranhaltijan virkavastuu, jonka katsotaan sisältävän velvollisuuden noudattaa objektiviteettiperiaatetta, voi joutua ristiriitaan sen vastuun ja niiden velvollisuuksien kanssa, joita hänellä olisi toisessa roolissa, esimeriksi hyvinvointialueen toimielimessä.

Tämän lisäksi henkilön aikaisempi kannanotto voi vaikuttaa yleislausekejäävin muodostumiseen. Oikeuskirjallisuudessa on lähdetty siitä, että henkilön aiempi kannanotto asiaan ei vaaranna hänen puolueettomuuttaan esteellisyyssäännösten tarkoittamalla tavalla. Esteellisyyden syntyminen olisi ongelmallista perustuslaissa turvatun sananvapauden ja demokratian toteutumisen kannalta. Yksittäistapauksessa esteellisyys voi kuitenkin syntyä, jos henkilön kritiikki on kohdistunut yksilöitävissä olevaan asiaan ja kritiikin tarkoitus on ollut rajoittaa kunnan jäsenelle lain mukaan kuuluvia oikeuksia (KHO 2019:4).

Hyvilin suositus on, mikäli kunta ei ole intresentti ja muissa epäselvissä tilanteissa, että kun hyvinvointialueen aluehallituksessa tai lautakunnassa käsitellään kuntaa koskevia asioita kuten esimerkiksi palveluverkkosuunnitelmaa, ao. kunnan hallituksen jäsenet jääväisivät itsensä varovaisuusperiaatteen mukaisesti yleislausekejäävin perusteella ottaen huomioon hallintolain 6 §:n ja hyvinvointialuelain 74.2 §:n. Hyvilin suosittelee, että myös kunnanjohtaja (sekä kuntayhtymän johtaja) jääväisi itsensä yleislausejäävin perustella huomioiden kunnanjohtajan erityinen asema ja tehtävät sekä päätöksenteon luottamuksen turvaaminen kokonaisuutena.

Hyvilin suositus on, että kunnanvaltuuston puheenjohtajistoon kuuluva aluehallituksen jäsen arvioi tapauskohtaisesti ne poikkeukselliset tilanteet, joissa hän varovaisuusperusteen mukaisesti yleislausekejäävin perusteella olisi esteellinen. Arvioinnissa voidaan ottaa huomioon esimerkiksi, onko hän osallistunut ko. asian käsittelyyn kunnanhallituksessa, onko hän julkisesti ottanut asiaan vahvasti kantaa, jäsenen kaksoisrooli ja päätöksenteon puolueettomuus.